Після набуття Україною суверенітету розпочався про­цес становлення національної фінансової системи. Важ­ливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих дер­жав.

Прийняття в 1996 році Конституції України, закріп­лення в ній інституту місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи обумовило необхідність невідкладного практичного розв'язання проблем станов­лення місцевих фінансів, організації фінансової системи держави на принципово нових засадах. Основні положення формування місцевих бюджетів і їхніх взаємовідносин із державним бюджетом містяться в законі України «Про місцеве са­моврядування» та в Бюджетному кодексі. Проте, можна стверджувати, що на сьогодні в Україні не існує механізму, який би забезпечував розробку бюджетів усіх рівнів, а та­кож регулював би відношення між ними[1].

До найбільш гострих проблем у сфері форму­вання місцевих бюджетів, а також їхніх відно­шень із держбюджетом України, у першу чергу, варто віднести використання вільних бюджетних коштів, нестабільність доходної бази, неефек­тивну систему вилучення надлишків загально­державних податків, недостатнє фінансування з держбюджету.

Ситуація ускладнюється надмірною централі­зацією коштів на державному рівні, що ставить можливості реалізації місцевими органами влади покаладених на них функцій у повну залежність від Державного бюджету. Позиція Міністерства фінансів у цьому питанні обумовлена адміністра­тивно-теріторіальним режимом України як унітар­ної, а не федеральної держави, а також недостатнім кваліфікаційним рівнем місцевих органів влади для фінансування бюджетних програм. Разом з цим, як відомо, Франція, яка має ана­логічний адміністративно-територіальний устрій, фінансує з держбюджету близько 40% витрат консолідова­ного бюджету[2]. При цьому необхідно відзначити існуючий су­б'єктивізм у розподілі бюджетних ресурсів, коли, по-перше, тому або іншому регіону України віддається перевага у виділенні коштів, а по-друге — бюд­жетні кошти виділяються непропорційно і нерівно­мірно.

Ще однією проблемою є невідповідність повно­важень, покладених на місцеві органи влади, і виді­лених коштів на ці цілі. Ситуацію ускладнює центральна влада, яка при складанні бюджету і визначенні розмірів трансфертів "забуває" забезпечити фінансуванням усі передані на місця повноваження. Крім того, регіони України дуже різняться за рівнем життя, промислового виробництва, розвитку підприємництва. А наша бюджетна система передбачає "подушне" вирівнювання бюджетних витрат. Саме тому, здорові пропозиції регіонів по поліпшенню бюджетного забезпечення навряд чи здійсненні. У чому суть цих пропозицій? Залишилась ностальгія по тим блаженним часам, коли на місцях залишалася частина податку з прибутку підприємств чи навіть ПДВ, багато керівників масштабу району і вище почали обережно лобіювати повернення до золотого століття. Їхні пропозиції прості: залишати у розпорядженні громади відсоток від усіх платежів, що збираються на її території. Думка цілком здорова: таке положення речей буде стимулювати місцеву владу до розвитку промисловості, підприємництва, торгівлі.

Крім того, в Україні вистачає районів, на території яких знаходиться лише одне-два великих підприємства. При системі "потроху звідусіль" районні бюджети менше б залежали від коливань виробництва на цих підприємствах (насамперед, від виплати зарплат на них). Нарешті, останній аргумент — податки, у яких зацікавлені місцева влада, звичайно збираються набагато ефективніше, ніж "держбюджетні", а адміністрування по них набагато людяніше. Грубо говорячи, директору легше домовитися з міським головою, чим з начальником податкової адміністрації.

Але введення подібної системи малоймовірно в силу вищезгаданого урівнювання бюджетних нормативів. Зрозуміло, що в Донецькій області сукупний податковий відсоток буде істотно вищий, ніж у Закарпатської, отже, порушиться принцип рівномірного бюджетного забезпечення. А відновлювати справедливість за допомогою трансфертів занадто клопітно і технічно складно. Так що, найближчим часом місцевим начальникам прийдеться миритися з тим, що вони мають. Вони і миряться, демонструючи центру, наскільки хитрі на вигадки. Ті ж позабюджетні фонди — по суті, місцеві системи оподатковування, формують другий бюджет, часом порівнянний з основним. Скільки не намагалися бороти з цим явищем у Києві і на місцях, позабюджетні фонди (чи благодійні) були, є і будуть. Тому що іншого виходу немає.

У різних регіонах фонди бувають різні: будівельні, медичні, правоохоронні, культурні. Подекуди не мудрують і лукаво називають свої фонди просто благодійними. Так навіть зручніше — ніхто не обвинуватить керівника в створенні позабюджетного фонду, якщо усе робиться під соусом добродійності. Та й перед місцевими радами про діяльність благодійного фонду можна не звітувати. На відміну від фонду позабюджетного.Механізми ж залучення засобів в усі фонди однакові:"пропозиції, від яких не можна відмовитися".Створення позабюджетних фондів стимулюється ще і внутрішньо суперечливим пристроєм регіональної влади. З одного боку, вона виборна (ради, мери). З іншого боку — призначається з Києва (губернатори, глави адміністрацій). Задачі цих влад не завжди збігаються, і кожна прагне до контролю над фінансовими ресурсами. Отут вже однієї годівниці мало. Тому позабюджетні фонди і фондики множаться в межах одного регіону: фонд мера, губернатора, фондики голів райадміністрацій. Причому не можна сказати, що всі ці гроші безбожно розкрадаються. Більшість дійсно направляється по призначенню — на ремонт, закупівлю, підтримку .

У деяких регіонах керівництво, щоб підвести під існування фондів законну базу, проводить опитування населення. І населення, як правило, двома руками голосує "за". Тому що не платить. А підприємців, котрі реально наповняють фонди, ніхто і ніколи не запитував. Навіщо, адже є ідеальний механізм примуса: хочеш тут працювати — плати.

Отже, зазначені підходи — це лише окремі шляхи стабілізації та зміцнення місцевих фінансів. Для успішного вирішення даної проблеми необхідні масштабні теоретичні дослідження, проте сьогодні в Україні майже немає серйозних комп­лексних досліджень з проблематики місцевих фінансів. Зазначеними проблемами займається дуже обмежене коло фахівців.

Формування місцевих фінансів, як і всієї фінансової системи України, відбувається в жорстих умовах. Це гальмує процес становлення основ фінан­сової автономії місцевих органів влади і в даний час регіональні фінанси знаходяться в стані, близькому до розрухи. Комплекс проблем можна умовно поділити на дві частини: проблеми, які неможливо розв'язати при чинному законодавстві і проблеми, які можна розв'язати, але у віддаленій перспективі.

Насамперед,зовсім нереально угамувати фінансовий голод регіонів на тій кормовій базі, що вони мають. Прибуткового податку і плати за землю явно недостатньо навіть для підтримки комунального господарства на більш-менш пристойному рівні, не говорячи вже про його розвиток. Різноманітні збори з дрібних підприємців настільки незначні і нерегулярні, що в багатьох фінансових управліннях майже не беруться до уваги.

Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодер­жавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються най­болючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера, освіта, охорона здоров'я, погіршується стан доріг та інших засобів комуні­кації. До цього додається ще й надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру.

За цих умов саме процес прискореного формування місцевих фінансів має стати серйозним фактором стабі­лізації ситуації в країні. Він дозволить залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які з прохачів грошей перетворяться на суб'єкти, що заробля­ють ці гроші.

Функціонування органів місцевої влади в рамках характерного для ринкової економіки жор­сткого бюджетного обмеження змушує їх зверта­тися до ринкових механізмів залучення додатко­вих коштів для розвитку територіальних громад. У світовій практиці однією із форм залучення інвес­тицій є випуск і розміщення так званих «муніци­пальних» позик.

Акумуляція коштів через випуск облігацій місце­вих позик — явище нове для розвитку економіки України. У ринкових умовах обмеженість коштів дер­жавного бюджету створює до життя різноманітні способи поповнення місцевих бюджетів, у тому числі й такий інструмент, як місцеві цінні папери. Емісія облігацій місцевих позик вигідно вирізняється з інших способів поповнення місце­вих фінансів, наприклад, «добровільної» або «спон­сорської» допомоги суб'єктів господарювання, яка залучається на примусовій основі, нерідко під тиском органів, що перевіряють, і витрачається в довільному порядку, а не на основі чітко визна­чених законодавчих норм. Саме по собі спонсор­ство чи меценатство — явище безумовно притаманне ринковому середовищу, однак його правова неврегульованість в Україні, практична відсутність будь-яких пільг для спонсора перетворює цю ніби­то благородну акцію у звичайне вилучення коштів з обігу по колу капіталу економічного суб'єкта, що суперечить його економічним інтересам — як інтересам отримання прибутку, так і зацікавленісті бізнесмена у мінімізації податкових сум.

Застосу­вання муніципальних позик дозволяє вирішити низку проблем соціального характеру, абсолютно не суперечить засадам промислової пол­ітики та її інвестиційного забезпечення. Однак на сьогодні в Україні цей інстру­мент застосовувався епізодично. Така ситуація логічно пояснюється рядом об'єктив­них і суб'єктивних факторів. Так, об'єктивні обмеження обумовлює сам пе­рехідний характер економіки: не варто очікувати широкого розповсюдження такого інструменту, як місцеві позики, коли фондовий ринок перебуває у стадії становлення. Крім того, недосконалість нор­мативно-правової бази, відсутність відповідної інфраструктури ринку цінних паперів, у тому числі і механізмів реєстрації, дефіцитний характер бюд­жетів усіх рівней, вкрай обмежені фінансові мож­ливості потенційних інвесторів, відсутність досві­ду та практики подібної діяльності аж ніяк не сприяють поширенню місцевих позик. Серед суб'єктивних факторів спостерігається в цілому негативне ставлення потенційних інвесторів до будь-яких позик, цінних паперів, облігацій тощо, недовіра до органів влади різного рівня, слабка інформованість та еко­номічна пропаганда[3].

Таким чином, розвиток ринку муніципаль­них цінних паперів потребує прискорення, оскільки кошти, зібрані під відпові­дальність місцевої влади, можуть бути спрямовані на збереження і розвиток ви­робничого потенціалу регіону, що відповідає інте­ресам не тільки влади, а і населення певної те­риторії.

Не секрет, що саме територіальні громади в розвинутих країнах, спираючись на власні фінанси, відіграють важливу роль у фінансово-економічноій ситуації держави. Проблема фінансового забезпечення розвитку територій властива фактично всім країнам. Її суть у тому, що адміністративно-територіальні утворен­ня, на які поділена кожна держава, мають різну податкову базу та фінансовий потенціал, що є наслідком нерівномірності територіального розмі­щення природно-ресурсного потенціалу та про­дуктивних сил. В економічно розвинених країнах фінансові про­блеми регіонів розв'язуються через надання місце­вим органам влади стабільно закріплених доходних джерел, розширення сфери місцевого оподатку­вання та реформування всієї системи міжбюджетних взаємовідносин.

На жаль, прак­тика України вже виявила численні конфлікти між дер­жавою і керівниками органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері. Це є наслідком того, що більшість про­блем місцевих фінансів, як і місцевого самоврядування загалом, залишаються неврегульованими в праві.

Одним із важливих питань податкового ре­формування є подальше посилення ролі місцевих податків і зборів у формуванні доходів місцевих бюджетів, що вимагає розробки та реалізації регіо­нальної податкової політики, яка повинна грун­туватись на чіткому законодавчому розподілі повноважень, відповідальності та фінансово-еко­номічної бази між державними, територіальними і місцевими рівнями управління. Удосконалення податкової системи на макро- та мікроекономічному рівнях має здійснюватись шляхом встанов­лення стабільних ставок податкових надходжень до державного і місцевих бюджетів та розширення прав місцевих органів виконавчої влади щодо форму­вання і використання місцевих податків та зборів. У більшості розвинених країн місцеві податки становлять 5-30% усіх податкових надход­жень до державних бюджетів і досить значну част­ку надходжень — до місцевих бюджетів. Зокрема, в Японії — 35%, Великобританії — 37%, Німеч­чині — 46%, Франції — 67%, у США — це 66% доходів органів місцевого самоврядування2.

Досвід застосування місцевих податків і зборів в Україні засвідчує поки що незначну їх роль у фор­муванні фінансів органів місцевого самоврядуван­ня. Порівняно з практикою західних країн інсти­тут місцевих податків і зборів в Україні фактично залишається недієздатним.

Аналіз фінансових проблем місцевих органів влади, проведений відо­мими ученими, які займаються даною проблемою, свідчить, що подат­кові доходи на території України формуються до­сить нерівномірно. Лідером у податкових доходах на душу населення є Київ. Друге та третє місця займають відповідно Донецька та Дніпро­петровська області. До категорії «багатих» територій також належать Полтавська, Запорізька, Львівська, Сумська та Харківська об­ласті. В той же час дуже низькі середні податкові доходи на душу населення в Тернопільській та в Івано-Франків­ській області. У таких умовах проблеми бюджетного вирівню­вання продовжують загострюватися. При збільшенні диспропорцій у територіальному розміщенні по­даткової бази центральній владі дедалі важче здійснювати бюджетне вирівнювання для забезпе­чення єдиного стандарту послуг, які надаються за рахунок бюджету на всій території держави4.

За цих обставин зростають обсяги перерозпо­ділу фінансових ресурсів безпосередньо через Дер­жавний бюджет України, що гостро критикується як представниками влади «багатих» територій, так і окремими політичними силами.

Зрозуміло, що доходна частина бюджету буде реальною лише тоді, коли визнача­тиметься на основі реального ста­ну економіки в кожному районі, місті, області. Щоб доходна частина бюджету була реальною, треба розпочинати з те­риторій і, в першу чергу, з бюджету районів, де повинні формуватись проекти доходів району і решту надход­жень до обласних і державного бюджету. Опрацьо­вуючи доходи бюджету по районах і в цілому по області, можна більш об'єктивно визначити мож­ливі надходження до державного бюджету згідно із встановленими нормами та нормативами.

Поряд з цим в Україні необхідно створити ба­гатоканальну систему формування бюджету, на основі якої кожен рівень бюджетної системи по­винен мати власні закріплені доходи. Обсяг цих доходів має бути достатнім для забезпечення функцій і обов'язків, які покладаються на той чи інший рівень влади. При вирішенні проблем бюджетного вирівню­вання необхідно, в першу чергу, розробити пра­вові засади й механізм бюджетного регулювання в Україні, де зафіксувати стабільні частки різних рівнів влади — центральної, регіональної, місце­вої — у розподілі загальнодержавних податків.

Досить повчальним у цьому плані для України може стати досвід еволюції податкової системи Німеччини. Так, у цій країні для забезпечення фінансуван­ня всіх трьох рівнів управління податкова система побудована таким чином, що найбільш значні джерела формують одразу три або два бю­джети. Також, в Німеччині застосо­вується не тільки вертикальне, а й горизонтальне вирівнювання доходів. Землі, які мають високі до­ходи перераховують частину фінансо­вих ресурсів менш розвинутим землям.

Успішний розвиток процесу становлення місцевих фінансів в Україні можливий лише за умови проведення в державі широкомасштабної адміністративної реформи, результатом якої має стати формування нової, сучасної організації як державної влади, так і місцевого самовря­дування, перебудова неефективних фінансово-бюджетної та податкової систем країни.

Фінансова система, що формується в Україні, тільки тоді стане ефективною, коли в її складі, поряд із держав­ними фінансами, чільне місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту.

Література

1. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» //Голос України.— 12 червня 1997.

2. Бюджетний кодекс України

3. Налоговые системы зарубежных стран.— М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997.— С. 21-22, 46-47.

4. Кириленко О.П. Місцеві бюджети України. – К: НІОС 2000. - С. 322-335

5. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України. – К.: “Знання”1999. - С. 143-151, 334-336, 379-390

6. Панасюк Б. Податки як дзеркало економічного і полі­тичного стану країни//Банківська справа.— 1997, № 5 — С.16.

7. Гушта О.В. Шляхи зміцнення бюджетів органів місцевого самоврядування// Фінанси України 2000. №2. – С. 69-73

8. Кириленко О.П. Міжбюджетні відносини в Україні і світовий досвід// Вісник ТАНГ 1998. №6 – С. 44—47

9. Мельник П.В. Проблема формування місцевих бюджетів і податкова політика держави//Фінанси України 1998. №6 - С.101-103.

10. Костиков И. Рынок муниципальных облигаций.// МЭМ0.1999, № 1.—С. 110-115.

11.Бизнес, 2001, № 48— С.16-17

[1] Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» //Голос України.— 12 червня 1997.

[2] Налоговые системы зарубежных стран.— М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997.— С. 21-22, 46-47.

[3] Костиков И. Рынок муниципальных облигаций.// МЭМ0.1999, № 1.—С. 110-115.

2 Налоговые системы зарубежных стран.— М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997.— С. 21-22, 46-47.

4 Кириленко О.П. Місцеві бюджети України. – К: НІОС 2000. - С. 322-335

Кравченко В.І. Місцеві фінанси України. – К.: “Знання”1999. - С. 143-151, 334-336, 379-390